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当前污染场地修复面临的挑战和对策

来源:生态修复网 | 2015-04-07 11:22:38
污染场地 修复 挑战 对策
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     土壤污染现状及主要污染来源

重所周知,2005至2013年间环保部和国土资源部开展了首次全国性土壤环境污染状况调查。调查国土面积约630万平方公里,调查的用地类型包括耕地、工业用地和矿区等,调查的污染物包括13种重金属、2种农药及多环芳烃(PAHs)。

根据环保部和国土资源部2014年4月17日发布的《全国土壤污染状况调查公报》,我国的土壤污染问题总体不容乐观,部分地区,尤其是工业用地、污水灌溉区和矿区的土壤污染问题十分突出。调查结果表明:(1)约1/5的耕地和近3/4污水灌溉区受到污染;(2)超过1/3的工业用地及固体废物集中处置场地为污染场地;(3)约1/5的干线公路两侧遭到污染。同“七五”时期(1985-1990年)全国土壤环境背景值调查的对比,2005-2013年的调查显示,表层土壤中重金属污染物含量增加比较显著,其中镉的含量“在全国范围内普遍增加,在西南地区和沿海地区增幅超过50%,在华北、东北和西部地区增加10-40%”。

和产业经济相对应,土壤污染问题在长江三角洲、珠江三角洲和渤海工业带(三大“经济引擎”),以及东北等一些老工业基地尤为严重。环保部和业内专业人士认为造成上述土壤污染问题的主要原因包括:环境管理不善、大量工业及采矿业污水排放、污水灌溉、过量使用化肥和农药、矿泥迁移扩散、汽车尾气排放及空气污染物沉降等。中南、西南地区重金属污染较重,主要是有色金属开采和冶炼所致。土壤污染问题已经威胁到部分地区的食品安全、危害公众健康并影响区域生态安全。

政策、法规及标准的历史和现状

2004年北京地铁施工工人中毒事件是我国土壤污染管理的导火索,客观上推高了政府、公众和媒体对工业场地和耕地土壤污染管理的高度关注。同年6月1号,国家环保总局(现为环保部)发布了《关于切实做好企业搬迁过程中环境污染防治工作的通知》(环办(2004)47号)。该通知要求各地环保部门切实做好企业搬迁过程中的环境污染防治工作,一旦发现土壤污染问题,要及时报告总局并尽快制定污染控制实施方案。虽然该通知并非强制性法规,也不具备具体操作细节,但它首次推动了我国工业场地和耕地土壤污染的管理工作。

经过几年的试用,环保部又于2008年发布了新的《关于加强土壤污染防治工作的意见》(环发[2008]48号)。该文件初步建立了我国工业场地和耕地土壤污染管理的基本框架,明确了土壤污染防治的基本原则、主要目标及污染防治重点区域,提出了强化土壤污染防治工作的措施。基于该通知,环保部于2010年6月公布了《污染场地土壤环境管理暂行办法》(征求意见稿),但最终未能正式发布。

回顾过去十年,必须肯定的是我国政府在工业场地和耕地土壤污染管理工作上做出了巨大努力,并取得了重大进展。目前为止,政府已发布40多项针对土壤污染防治的政策、法规、标准、技术导则、国家规划和专项行动方案。2007年,中央政府在环保部特别设立了一个土壤处,专门负责管理土壤污染问题。2012年11月,环保部正式成立土壤环境保护法起草工作领导小组。全国人大常委会已经把《土壤污染防治法》列入了防治行动计划。去年12月15日,环境保护部已经正式向人大提交了《土壤污染防治法》草案。为此人大环资委正在各地进行调研。环保部2015年1月13日又公布了新的《土壤环境质量标准(征求意见稿)》(含《农用地土壤环境质量标准》与《建设用地土壤污染风险筛选指导值》)。

与此同时另一项重大进展则是新环保法的颁布。2014年4月24日全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过了对《中华人民共和国环境保护法》的修订案。新环保法于2015年1月1日起正式实施。这是25年来首次对环保法进行修订。国际国内普遍认为新环保法是中国现行专业领域行政法中最严格的一部;一旦实施将从根本上改变公民、企业、非政府组织及政府的环境行为。

新《环境保护法》加严了对土壤相应的法律规定,特别是第三十二条提出要加强对大气、水、土壤等的保护,建立和完善相应的调查、监测、评估和修复制度。该条款为《土壤污染防治法》的立法提供了法律依据。新环保法第39条要求国家建立、健全环境与健康监测、调查和风险评估制度,为目前普遍接受的、基于公众健康风险的土壤污染调查评估方法提供了法律依据。

此外新环保法还有一重大突破,针对信息公开、公众参与和第三方的法律诉讼增加了一个全新的章节(第五章,第53至58条)。新章节规定公众依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权力;环保部门应及时公开环境质量监测数据及污染事故等相关的信息;非政府组织可针对个人和团体的环境违法行为及政府的无作为采取法律行动。该章节首次为信息公开、公众参与以及非政府组织的诉讼权提供了法律依据,基于国际经验将对工业场地和耕地土壤污染管理将产生重大且积极的影响。

当前面临的挑问题、挑战及对策

基于我国污染的国情,可以肯定未来相当长的一旦时期内我国的工业场地和耕地土壤污染修复重点工作主要会集中在:(1)工业污染场地, 因为这些场地对公众健康安全造成潜在的危害;(2)耕地污染,因为它关系到食品安全,尤其是农作物中镉等重金属污染。公众健康和食品安全事件的频繁发生已经并且将持续导致媒体和大众对健康和食品安全的不满,从而影响社会稳定。

尽管我国已经对工业场地和耕地土壤污染管理进行了十年卓有成效的探索,但还是一个较新和不成熟的领域。目前仍面临许多严峻的问题和挑战。老生常谈但切中要害的包括:相关法律法规的不健全和修复资金的不到位。笔者认为,其实我们面临的挑战比法律和资金的缺失要大得多。在技术方面,我们能力建设不到位,缺乏有经验的修复职业队伍,对大规模耕地污染缺乏明确、科学且理性的应对策略,缺乏适用的适用、经济和有效的修复技术。在市场方面,涉及政府监管、企业职业操守、第三方监督的缺失和市场无序竞争。技术和市场环境都是成长中的问题,时间可以解决。最难的而且目前普遍没有意识到的可能是文化、观念和意识问题。如土壤污染修复是稀缺资源保护和投资问题,还是环境治理和成本消耗问题?如何面对和平衡环境修复的社会效益(提高大众生活质量、创造就业机会和提高国家税收)、少数企业利益(提高成本、减少利润)和地方政府利益(消耗有限财政收入、减少土地出让利润)?对公共产品社会效益的正确认识、社会观念和意识的进步恐怕要更长时间,限于篇幅不在此文展开。

下面就法律法规、技术和市场方面当前面临的主要挑战及其可行的对策做一个简要的梳理和总结:

挑战

可借鉴的最佳实践经验或对策

缺少强制性和科学性法规

尽快颁布《土壤污染防治法》。工业场地可参考类似于美国颁布的适用于历史污染场地的《综合环境反应、补偿和责任法》(CERCLA)和现行运营场地的《资源保护和回收法》(RCRA);农业耕地可参考日本和台湾的相关法律法规(如日本的《农业用地土壤污染防治法》)。

缺乏可实施的细则

继续完善2012年环保部编制的《中国土壤污染管理框架》,制定系统且具体的程序、指南和手册。细化、拓宽并延伸当前已有的五个技术导则。目前最紧急的是政府监管和第三方监督细则。

缺乏具有修复经验的专业队伍

开展多方面能力建设:专业培训、国际考察/案例研究、国家和省级试点示范、宣传教育等;建立专业协会联盟和产学研中心;建立实施市场许可、专业资格制度。

缺乏资金筹措机制

开征土地转让污染治理税,危险化学物品税等,设置类似于美国超级基金的修复基金;提供自主修复税收优惠、实施财务保障制度(如强制企业责任保险)、鼓励新型融资机制(如公私合作PPP模式)等)。

对耕地污染没有明确应对策略

参考台湾和日本的耕地污染管理方法及经验教训;实施耕地污染分级分类管理;中、轻度污染的耕地实施生态修复,如采用植物修复、休耕、轮耕、选种、套种等生态系统策略;面对大面积土地退化的现实,执行土质改良和污染修复并重政策。

缺乏对中国土壤污染国情的足够重视

应充分利用土地国有特色,用好和优化土地规划。区别对待工业场地和耕地污染。工业场地:特点体现在污染强度高,多复合污染,开发压力大,修复时间短等,应走工程修复路线。农业耕地:特色是污染面积大,土质退化和环境污染共存,修复成本和农业产出不对称,采取土质改良和生态组合技术较合适。

缺少经济、有效和适用的修复技术

跟踪国际修复技术的发展趋势,进行全面的案例研究,近期重点支持修复技术的研发、创新、示范和推广应用(类似于美国的SITE项目),尤其是绿色技术、自动集成技术和复合生态修复技术。

群众意识不高,缺乏修复动力

大力宣传生态文明、引导提升公众对生活质量的追求;在中小学普及环境教育;通过4月22日地球日和6月5日环境日等提高公众环境健康意识

缺少市场激励、奖惩制度或工具

采用国际惯用的“污染者付费”和“相关方共同治理”政策;采取一系列金融激励措施,包括环境税减免、修复补贴、绿色优惠贷款、污染风险担保等。建立污染损害鉴定与恢复赔偿机制,实施“限时修复”和“按日计罚”制度。

政府各部门间责任分工不明确

建立一个由环保部主导,协调其他机构共同参与的管理制度;参考学习和借鉴美国的应急响应系统组织管理协调(16个部门)的机制和经验

缺乏科学、理性和标准的评估和修复流程

工业场地:当前重点要避免厂房、设备拆除过程中造成的二次环境污染,应在场地搬迁之前制定污染防控计划或环境管理计划,并在设备拆除过程中严格实施该计划;应在设备拆除后立即进行场地环境评估,并在土地转让前实施污染修复;根据污染性质、土地用途和风险水平制定切实可行的土地开发和场地修复方案;优化未来的土地利用。

农业场地:加强污染物生物有效性、在生物链(网)中迁移和转化、以及农作物食品安全研究。

缺乏信息公开和公众参与

严格执行新保护法第53至58条有关公众权利、信息公开和公众参与的规定。推动新时期的社会治理和第三方监督。

土地国有制及修复过程中存在的利益冲突

在土地转让前对污染场地进行强制调查和修复;在土地利用规划阶段进行场地污染调查和风险评估;强制实行“清洁土地转让”;确保土地转让时,污染信息公开;鼓励社会、公众和非政府组织的参与并且监督调查、评估和修复的全过程。

政府尤其地方政府的不作为和胡作为

严格实施新环保法中的第68条规定的官员问责制。建立土壤污染防治与修复工作的监测评估(M&E)制度。建立基于绩效的部门预算分配制度和个人奖励与惩罚制度。对地方环保局的官员的无作为或滥用职权依法予以处分或刑事处罚。

​【“十三五”建议】

基于上述我国当前土壤污染和修复的现状和挑战,笔者建议国家“十三五”环境保护规划应该包括(但不限于)下述几件事情:

开展下一阶段中小尺度的全国土壤污染状况调查

2005-2013年的全国土壤污染状况调查是一个大范围的初步调查,具有概查的性质,目的是掌握全国土壤污染的总体态势,有利于区域污染问题的识别和区分。以耕地为例,每8km×8km的网格布设一个点位,只能从宏观上反映我国耕地土壤环境质量的总体状况,无法确定具体污染程度和准确计算污染面积。下一阶段调查要侧重于已识别出的重污染区域,有针对性的开展土壤污染状况详查。同时还需扩大主要关注污染物的范围,比如工业污染场地常见的挥发性有机污染物和永久性难降解有机物(POPs)等。国际经验证明,在场地调查和风险评估的基础上,为污染场地建立一套完整的污染信息档案是一种有效的管理方式。建立场地优先排序制度,制定《国家优先污染场地名录》,抓大放小先重后轻,有利于政府集中人力、财力和物力,优先治理污染最严重的区域和潜在的高风险场地。

尽快颁布一项全面的《土壤污染防治法》

由土壤污染造成的公共卫生和食品安全问题日趋严重,土壤污染防治工作迫在眉睫。然而,缺乏相关的法律依据是目前我国污染场地管理面临的最紧迫的问题之一。我国在制定《土壤污染防治法》的工作上应加快脚步。在专门立法的基础之上,政府可以进一步制定配套的标准、实施细则和技术指导,从而形成一套完整有效的法规框架对污染场地的预防、控制和修复各阶段工作进行管理。

这项专门的《土壤污染防治法》应包括:(1)建立污染预防优先制度、预警系统、一套专门应对土壤污染问题的管理措施,如适用于一般工业污染的预防计划和适用于重污染企业的风险管理计划等;(2)建立明确的责任体制,规定“谁污染谁付费”,以及共同连带责任制,对已受污染的场地采取“受益者和污染者共同承担责任”;(3)对污染场地实施严格的尽职制度(如美国的“所有适用的调查”AAI),以明确污染责任方;(4)鼓励社会大众、团体和非政府组织参与到土地转让和场地修复的过程中;(5)在五年规划中,建立过程监测和绩效评估制度(M&E)以及政府官员、企业所有者和高层管理人员的终身责任追究制度。

设立专门的政府部门管理土壤污染

污染场地的管理工作需要专业的技术支持,因此需要设立一个专门的政府机构或部门来执行国家和地区有关于土壤和地下水保护的法律法规。该机构或部门应配备一定数量的专业人员,包括律师、工程师、地质水文专家、环境科学家、毒理学家和社区关系专家等。这些专业人员不仅要熟悉相关的法律法规,还应具备相关的技术背景和社会工作能力。所以建议整合、充实和完善环保部土壤处的职能。

大力加强专业能力建设

场地修复在我国尚属新生事物,一方面,应加强专业人员的技术培训,规范技术导则和标准,把开展土壤污染示范工程作为“十三五”规划中的重点;另一方面,应全面评估“十二五”期间具有代表性的修复项目,总结这些项目中出现的问题和挑战,并吸取其中的经验和教训。与此同时,应积极跟踪国际修复技术发展趋势,重视原位修复技术的研发和工程示范,以及绿色修复技术的推广,以开发出能有效解决我国土壤污染问题的综合技术链。组织国际考察交流,学习国外先进技术和最佳管理实践经验,避免在修复技术研发的道路上走弯路。

全面推动修复产业发展

我国污染场地数量之多,以及污染场地对公众健康和食品安全的影响之大,使得场地修复产业面临空前发展机遇。据保守估计,我国修复行业的年收入可达2000亿人民币。为促进修复产业的规范发展、加强其全球竞争力并切实保护环境和公众健康,政府应实行场地修复的“许可经营”以及从业人员资质管理制度。此外,通过政策调控,建立并发展产业联盟,达到规范行业行为、促进信息交流、提供专业培训、规范第三方治理、监管和监督等目的。

鼓励公私合营的融资机制

缺乏一套成熟的融资机制无疑是污染场地修复管理的主要障碍。近期,财政部力推的公私合营(PPP)融资政策已将污染场地修复项目纳入其中。建议环保部在“十三五”规划中选择几个大型的示范性项目进行尝试和推广(如大型铬污染场地,六个重金属试点地区的污染耕地)。对工业场地,建议按照“取之于土、用之于土”的原则,提取一定比例的土地出让收益,统筹建立土壤污染预防与治理资金机制。

加强土壤污染的信息公开和鼓励公众参与和监督

新环保法的出台为工业场地和耕地土壤污染管理工作中的信息公开和公众参与铺平了道路。在“十三五”期间,政府可以制定一套针对土壤污染管理的详细指导方针和执行程序。可参考环境影响评价中对信息公开的相关要求,对社会公开场地调查和风险评估报告、修复方案和实施规划、修复完工报告以及场地后监测和评估报告等内容,并寻求公众反馈意见和鼓励公众参与。为确保顺利有效的公众参与,“十三五”规划应着力于公众教育和提升公众环境修复意识。在从政府“管控模式”逐渐向利益相关者合作模式和社会共同管理模式的转化过程中,积极鼓励并大力支持非政府组织和专业机构参与工业场地和耕地土壤污染管理和监督工作。

 

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王世汶
王世汶
    中国环境投资联盟理事长; 环境总裁同学会会长

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